Kahden Suur-Saimaalla toimivan osakaskunnan mielestä vuodenvaihteessa voimaan tullut uusi kalastuslaki on EU:n perusoikeuskirjan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastainen.

Monet osakaskunnan haluavat itse päättää vesialueillaan tapahtuvasta kalastuksesta ilman pakkoa

Monet osakaskunnat haluaisivat itse päättää vesialueillaan tapahtuvasta kalastuksesta ilman pakkoa.

Kantelu yhteismarkkinoille soveltumattomasta sääntelystä

Pönniälän ja Solkein osakaskunnat ovat lähettäneet 16.11.2015 asianajajansa välityksellä Euroopan komissiolle kantelun Suomen uudesta kalastuslaista. Kantelun mukaan Suomen valtio on rikkonut EU:n perusoikeuskirjaa säätämällä kansallisen kalastuslain (10.4.2015/379), joka on tiettyjen säännösten osalta EU:n perusoikeuskirjan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastainen.

Kantelijat vaativat, että komissio aloittaa asiassa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 258. artiklassa mainittavat oikeustoimet Suomen valtiota vastaan ja määrää Suomen valtion korjaamaan kalastuslakia niin, että se täyttää EU:n perusoikeuskirjan mukaiset vaatimukset.

Kalastuksen asema Suomessa

Kantelussa korostetaan kalastuksen erityisasemaa Suomessa. Maassamme on poikkeuksellisen paljon vesistöjä. Lähes 200 000 järven pinta-ala on yhteensä noin 35 000 neliökilometriä, mikä on yli kymmenkertainen esimerkiksi Ranskaan verrattuna. Lisäksi Suomella on pitkä rannikko, jossa on yhteensä noin 4 600 km rantaviivaa.

Kalastusoikeus on Suomessa kuulunut perinteisesti vesialueen omistajalle, jolla on oikeus määrätä kalastuksesta alueellaan. Useimmissa tapauksissa kyse on yhteisomistuksesta. Jakamattomalla vesialueella kalastusoikeus kuuluu osakaskunnalle, jonka osakkaat saavat käyttää koko yhteistä aluetta hyväkseen osuuslukunsa mukaisessa suhteessa. Osakaskunnan tulee lain mukaan järjestää alueellaan tapahtuva kalastus ja kalakannan hoito.

Osakaskuntia Suomessa on noin 20 500 ja niihin kuuluu noin 1, 4 miljoonaa osakaskiinteistöä. Osakaskunnat ovat syntyneet noin 250 vuoden aikana. Tämä Suomelle ominainen yhteisomistusjärjestelmä on ainutlaatuinen koko maailmassa. Siitä johtuen harrastus- ja kotitarvekalastus on aina ollut Suomessa erityisasemassa.

Kantelun mukaan kaupallisten kalastajien ammattikunta on Suomessa melko pieni, sillä noin 2150 rekisteröidystä ammattikalastajasta vain noin 680 on päätoimisia. Rannikolla ja sisävesillä toimivat ammattikalastajat ovat kalastaneet omien vesialueidensa ja yleisten vesialueiden lisäksi myös vesialueiden omistajilta markkinaehtoisesti vuokraamillaan vesialueilla.

Kantelijoiden mukaan vuoden 2016 alusta voimaan tullut uusi kalastuslaki (379/2015) korvaa entisen vuonna 1982 säädetyn kalastuslain. Uusi kalastuslaki sisältää useita perusoikeuksien ja EU:n perusoikeuskirjan vastaisia säännöksiä, muun muassa säännöksen alueellisesta pakkoluvasta kaupallisen kalastuksen harjoittamiseen.

Perustuslain turvaama omaisuudensuoja

Vesialueiden omistajat eivät omista vesillään uivia kaloja, jotka ovat niin sanottuja isännättömiä esineitä (res nullius). Omistusoikeus kalaan saadaan kalastuksella, johon oikeus on kalastusoikeuden tai kalastamiseen oikeuttavan luvan haltijalla. Kalastusoikeuteen sisältyy siten oikeus tulla kalastusta harjoittamalla vesialueella olevien kalojen omistajaksi.

Kalastusoikeus on vesialueen omistajalle kuuluva perustuslain 15 §:n mukainen omaisuudensuojaa nauttiva varallisuusarvoinen etuus, johon kuuluu valta hallita, käyttää ja hyödyntää omaisuutta sekä määrätä siitä. Vesialueen omistaja voi käyttää omaisuuttaan kalastamalla itse, vuokraamalla vesialueita ja myymällä erilaisia kalastuslupia.

Suora lainaus kantelusta: ”Uuden kalastuslain myötä kalastusoikeuden omistajan valtaa käyttää omaisuuttaan rajoitettaisiin merkittävästi siten, että arvokkain osa tästä omaisuudesta annettaisiin toisen eli kaupallisen kalastajan käytettäväksi. Kaupallinen kalastus tyypillisesti kohdistuu pääasiassa niihin kalalajeihin, joilla on merkittävää taloudellista arvoa.

Kalastusoikeuden hyödyntäminen ja vuokraus – myös ammattikalastajille – on tähän saakka toiminut vapaaehtoisuuden pohjalta, markkinaperusteisesti. Nyt uusi laki tuo tähän merkittävän muutoksen.

Uusi kalastuslaki ja EU:n perusoikeudet

EU:n jäsenvaltioiden on noudatettava perustuslaissa taattuja perusoikeuksia. Kantelijoiden mielestä uusi kalastuslaki on EU:n perusoikeuskirjan vastainen muun muassa siksi, että se antaa alueelliselle hallintoviranomaiselle, Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle (ELY-keskus) oikeuden myöntää kaupalliselle kalastajalle luvan (pakkoluvan) kalastaa vastoin vesialueen omistajan tahtoa sen vesialueella. Pakkoluvan edellytykset eivät täytä kantelijan mielestä EU:n perusoikeuskirjan vaatimuksia.

Lain mukaan ELY-keskuksien tehtävänä on muun muassa vesialueiden käyttö- ja hoitosuunniltelmien hyväksyminen, pakkolupien myöntäminen ja ammattikalastuksen edistäminen, joihin liittyy intressiristiriita. Tämän vuoksi uusi kalastuslaki ei täytä EU:n perusoikeuskirjan 41 artiklan edellyttämää vaatimusta hyvään hallintoon liittyvästä puolueettomuudesta.

Pakkolupa on voimassa heti myöntämispäivästä alkaen muutoksenhausta huolimatta, joten kalastusoikeuden haltijalla ei ole todellisia oikeussuojakeinoja vastustaa pakkolupaa.

Kaupallisen kalastuksen toimintaedellytykset

Kantelijat hyväksyvät periaatteena sen, että uudella lailla pyritään parantamaan kaupallisen kalastuksen toimintaedellytyksiä, mutta ei hyväksy sitä, että sitä tehdään vesialueiden omistajien oikeuksien kustannuksella.

Kantelijoiden mukaan hallintoviranomaisen kalastajalle vastoin vesialueen omistajan tahtoa myöntämä alueellinen lupa kaupallisen kalastuksen harjoittamiseen on tosiasiallisesti pakkolupa, jonka voi oikeudellisessa mielessä rinnastaa pakkolunastukseen, jota ei määrää tuomioistuin (niin kuin pitäisi) vaan ELY-keskus. Kaiken kaikkiaan pakkolupajärjestelmä merkitsee vesialueen omistajan määräysvallan olennaista kaventumista.

Pakkoluvan saaneet kaupalliset kalastajat saavat jopa laajemman kalastusoikeuden kuin vesialueen omistajat, koska kaupallista kalastajaa ei koske samat rajoitukset kuin kotitarvekalastajaa (esim. kahdeksan verkon enimmäismäärä).

Kantelussa mainitaan, että pakkolupa voi johtaa tilanteeseen, jossa kaupalliset kalastajat käytännössä ratkaisevat sen, miten ja missä laajuudessa kalastusta harjoitetaan. Omistajan kalastusoikeus voi menettää merkityksensä kaupallisen kalastajan harjoittaman tehokalastuksen vuoksi. Entinen markkinaehtoinen kalastusoikeuksien vuokrajärjestelmä muuttuu, koska hallinnolla on mahdollisuus säädellä markkinoita pakkolupien avulla.

Omaisuuteen puuttuminen

EU:n perusoikeuskirjan mukaan  omaisuudensuojan piiriin kuuluvaan omaisuuteen puuttuminen on mahdollista vain yleisen edun sitä vaatiessa. Yleisellä edulla tarkoitetaan joko 1) painavaa yleistä intressiä (kuten luonnon- tai ympäristönsuojelua); tai 2) yksityiselle annettavaa oikeutta käyttää vähäisessä määrin toisen omaisuutta (esim. jokamiehenoikeus).

Yksittäisen melko vähälukuisen toimijaryhmän, ammattikalastajien, intressien edistäminen ei voi kantelijoiden mukaan olla verrattavissa EU:n perusoikeuskirjassa tarkoitettuun yleiseen etuun. Yleinen etu puoltaisi päinvastoin sitä, että millekään yksittäiselle ammattiryhmälle ei myönnettäisi tällaisia erityisoikeuksia. Kalastusoikeuksien tulisi pysyä vesialueiden omistajien oikeutena.

Kantelijat esittävät, että ammattikalastajat sopisivat kalastusoikeuksista vesialueiden omistajien kanssa vapaaehtoisuuden pohjalta markkinaehtoisesti.

Kantelussa kritisoidaan laissa määriteltyjä edellytyksiä, joiden perusteella ns. pakkolupia voidaan myöntää, koska luvan myöntävä ELY-keskus voi itse vaikuttaa esimerkiksi vesialueen käyttö- ja hoitosuunnitelmaan, määritellä alueen kalakantojen soveltuvuutta kaupalliseen kalastukseen ja arvioida millaista haittaa ammattikalastus aiheuttaa vesialueen omistajille.

Suora lainaus kantelusta: Vaatimus ”laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti” tarkoittaa sitä, että edellytykset omaisuudensuojaan puuttumiselle pitäisi määritellä laissa objektiivisin kriteerein sekä niin yksiselitteisesti ja täsmällisesti, että myös tuo-mioistuimella olisi mahdollisuus ottaa oikeudellisesti kantaa kaikkiin lupaedellytyksiin. Harkinnan pitäisi olla oikeusharkintaa eikä tarkoituksenmukaisuusharkintaa.

Oikeudenmukainen korvaus

Pönniälän ja Solkein osakaskuntien mielestä pakkolunastukseen verrattavissa oleva pakkolupa edellyttää täyden korvauksen periaatteen noudattamista. Uusi kalastuslaki antaa kuitenkin ELY-keskukselle laajan harkintavallan päättää siitä, mikä on käypä hinta. Osakaskuntien mukaan ELY-keskus, jonka tehtävänä on mm. kaupallisen kalastuksen edistäminen, ei voi päättää vesialueiden omistajille maksettavasta korvauksesta, vaan päätösvalta tulisi olla tuomioistuimella, lakisääteisesti perustetulla puolueettomalla lautakunnalla tai muulla vastaavalla viranomaisella. Lisäksi tehokalastus voi olla vesialueen omistajan kannalta kohtuutonta, vaikka hänellä olisi oikeus saada siitä täysi korvaus.

Pakkolupajärjestelmä vääristää osapuolten neuvotteluasetelmia ja hintoja, koska kalastusoikeuden omistaja pelkää, että hänen omaisuutensa voidaan ottaa haltuun jos sopimusta ei synny, ja koska kaupallisella kalastajalla on mahdollisuus saada pakkolupa ilman täyttä korvausta.

Puolueettomuusvaatimus ja oikeussuojakeinot

Kantelun kolmannessa kohdassa käsitellään ELY-keskuksien tehtäviä ja todetaan niissä ilmenevä keskinäinen intressiristiriita. Sama viranomainen ei voi puolueettomuuden vaarantumatta hoitaa kaikkia tehtäviä.

Neljännessä kohdassa korostetaan, että silloin kun pakkolailla puututaan perustuslailla suojattuun omaisuuteen, vesialueen omistajan oikeusturva edellyttäisi vähintäänkin sitä, että lupa astuisi voimaan vasta sen jälkeen, kun hän on voinut käyttää valitusoikeuttaan tuomioistuimessa ja lupa on lainvoimainen. Tämä on erityisen perusteltua siksi, että pakkolupaa ei myönnä tuomioistuin vaan hallintoviranomainen. Uuden kalastuslain mukaan pakkolupa kuitenkin astuu heti voimaan muutoksenhausta riippumatta.

Koska hallintovalitusasiat voivat kestää Suomessa vuosia, läpimenneellä valituksellakaan ei olisi vaikutusta pakkoluvan täytäntöönpanoon; vesialueen vedet on voitu kalastaa ”tyhjiksi” ennen valituksen ratkaisua.

17-sivuinen kantelu päättyy kappaleeseen: On odotettavissa, että uuden kalastuslain myötä kaupallinen kalastus tulee lisääntymään Suomessa. Kaupallisen kalastamisen tekniikat, muun muassa troolaus ja kalojen paikantamiseen käytettävät kaukopaikannusmenetelmät, ovat erittäin tehokkaita. Kaupallisen kalastuksen laajamittainen mahdollistaminen ja tukeminen saattaa aiheuttaa laajoja ja ennalta arvaamattomia seurauksia (etenkin sisävesillä), kuten esimerkiksi pyydettävien kalakantojen vähentymistä siten, että vesialueen omistajilla ei ole mahdollisuutta elinkeinoon, ravintoon tai harrastustoimintaan.

————————————

Kirjoittajan kommentti

Olen vuosien mittaan kirjoittanut useita kertoja silloin voimassa olevan kalastuslain kiemuroista ja nykyisin voimassa olevan kalastuslain valmistelusta. Tammikuussa 2008 ehdotin kalastuksenhoitomaksun ja läänikohtaisten lupien yhdistämistä yhdeksi valtakunnalliseksi kalakortiksi, joka sitten toteutuikin uuden kalastuslain myötä. En toki väitä sitä omaksi ansiokseni.

Syksyllä 2012 kirjoitin Saimaalla puhjenneesta troolauskiistasta, jonka yhtenä osapuolena oli nyt kyseessä olevan kantelun jättänyt Solkein osakaskunta. Silloin oikeustajuni joutui kerta kaikkiaan törmäyskurssille vallitsevan todellisuuden kanssa. Eikö kalaveden omistajalla eli osakaskunnalla olekaan täydellistä oikeutta päättää kalastuksesta omalla vesialueellaan ja kieltää esimerkiksi troolikalastus, jos se niin parhaaksi näkee?

Raportoin myös useista oikeudenkäynneistä, jotka päättyivät milloin ammattikalastajan milloin osakaskunnan kannalta myönteisesti.

Vaikka ymmärrän kaupallisen kalastuksen merkityksen ja kiistämättömän hyödyn esimerkiksi kansaterveydelle, ymmärrän hyvin pitkälle myös kalavesien omistajien huolen omaisuudestaan. Oikeus ja kohtuus eivät nyt kohtaa oikealla tavalla.

Uusi kalastuslaki ei ole kaikilta osiltaan täysin onnistunut. Odotamme mielenkiinnolla, mitä mieltä EU on kalastuslaista tehdystä kantelusta.